［摘  要］加强行政服务大厅的建设和运行是政府深化行政体制改革、全面推进“放管服”、建设服务型政府的重要举措，对其开展评估工作有着重要意义。本文对行政服务大厅的建设和运行情况评估提出研究框架，对其具体评估指标体系进行设计，并在实践应用中得到检验，对相关评估工作及其对策改进提供了思路和参考借鉴。

［关键词］行政服务大厅；建设与运行；评估指标设计

党的十八大以来，政府职能转变、放管服改革工作取得积极成效。作为政府行政审批和政务公开的服务平台，行政服务大厅的建设和运行成为政府深化行政体制改革、推进简政放权、建设服务型政府的重要载体。李克强总理多次就行政服务大厅建设、行政审批改革、优化服务等作出指示，要求优化再造服务流程、推进“互联网+政务服务”、降低制度性交易成本、提高行政服务效率，让群众和企业办事少跑腿。在中央工作部署和政策推动下，国务院各部门及各地政府不断创新实践，提升行政服务大厅建设和运行水平，促进了政府职能转变，激发了市场和社会活力，增强了政府的公信力和执行力，提高了人民群众办事便捷性和服务满意度。

党的十九大报告提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。这对在当期时期加强行政服务大厅建设和运行提出新要求，需要紧紧围绕深化行政体制改革、全面推进“放管服”、加快转变政府职能，全面评估行政服务大厅建设和运行的情况，进而对加强全国行政服务大厅建设和运行的研究和指导提供基本依据，促进行政服务大厅建设和运行的科学化、标准化、便捷化水平不断提高，发挥更好作用。

一、评估行政服务大厅建设与运行情况的基本指导理论

评估也称估量或评价，是指人们根据一定的标准对事物的优劣与好坏做出判断。对于一项政策或者一项事务进行评估，也必须坚持一定的标准、采用一定的方法对基本事实进行认识、对照、判断和评价。公共政策评估就是这样一项系统而专门的过程，其目的在于向决策者提供政策效果、政策过程等方面信息，作为调整和改善政策的依据。本论文中的行政服务大厅建设与运行情况评估，实质上是公共政策执行效果评估的一种具体形式，可以借鉴公共政策评估的基本原理、方式和方法。

（一）行政服务大厅建设与运行情况评估的基本内涵和内容机理

关于公共政策评估概念，学界的争议较大，其争议主要是围绕着政策评估的内容和范围上。狭义的政策评估仅包括对政策效益、效率和价值进行判断，即要求对政策实施效果进行分析和判断。如以韦唐（Vedung E.）为代表的部分国外学者将政策事前评估纳入政策分析范畴，主张政策评估只包括事后评估。[1]如国内以谢明为代表的部分学者也持同样的观点，他们认为政策评估需要以政策效果为核心，其宗旨是确定某一既定政策是否已经做了或者在多大程序和范围内做了它本打算去做的事情。[2]而广义的政策评估是指：“评估主体根据一定的评估标准，应用各种社会调查方法与程序搜集政策或政策执行的有关信息，对政策方案、政策执行和政策效果等方面客观、系统的经验性评价行为，目的是向决策者提供政策效果、政策过程等方面信息，作为调整和改善政策的依据。”[3]

借鉴国内外关于政策评估内涵的分析结果，可以对行政服务大厅建设与运行情况评估的基本内涵作出以下界定：依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对行政服务大厅建设与运行的规划方案、执行情况、实施效果等方面进行客观、系统和经验性评价的行为，以向有关决策者提供有关建设与运行的工作过程、实施效果等方面的信息，作为行政服务大厅建设与运行方案及其实施行为调整和改善的基础与依据。

行政服务大厅建设与运行情况评估应包括以下几个方面的内容：一是评估指标。评估指标是进行行政服务大厅建设与运行情况评估所依据的标准，是评估的先决条件。二是行政服务大厅建设与运行的相关信息。行政服务大厅建设与运行的内容信息是进行评估的基本材料。开展评估的前期工作就是努力收集有关行政服务大厅建设与运行工作过程、实施效果等相关信息，掌握更多的原始资料。三是测定。评估主体应根据评估标准和收集到的相关信息资料，在加工整理基础上对行政服务大厅建设与运行的规划方案、执行情况、实施效果等进行描述。四是分析。根据测定的结果，运用定性和定量相结合的方法对行政服务大厅建设与运行的规划方案、执行情况、实施效果等进行解释和分析。这里面，既涉及价值判断，也涉及事实判断，是评估中最核心的环节。五是建议。评估主体根据分析过程中的结论，提出下一步应该采取的行动方案。应包括行政服务大厅建设与运行各个层面的调整，如优化工作流程，改进工作方式，完善保障手段等。评估内容机理如图1所示。

图1 行政服务大厅建设与运行情况评估内容机理

（二）行政服务大厅建设与运行情况评估的标准依据

政策评估标准也被称为政策评估指标，是衡量政策是否达到政策目标的尺度。目前学者们关于政策评估的标准分类较多，如过程可行性标准、结果有效性标准、以及事实和价值标准。谢明认为，政策评估标准包括事实标准和价值标准。事实标准又包括政策投入与产出之比例、目标实现之程度与范围、对社会的影响程度等；价值标准包括是否满足大多数人利益、是否有利于社会生产力发展、是否坚持社会公正等。[4]胡平仁指出，政策评估标准直接决定评估的方向和结果是否正确、是否科学、是否符合实际。合法性标准、投入产出标准、系统功能标准、社会公平与发展标准应是政策评估的主要标准。[5]宁骚也认为，政策评估标准包括事实标准、技术标准和价值标准。他认为事实标准是用数量值、统计结果等反映事物过去、现在和将来的存在情况，包括政策效率、效益、影响及回应性；技术标准是以技术手段、规范和工具服务于评估活动，应多样化、系统化与数量化；价值标准是反映评估主体的倾向性原则和准则，包括社会生产力发展、社会公正、社会可持续发展。[6]此处的技术标准属于事实标准的范畴，而合法性、社会公平与发展等都属于价值标准。尽管这些主张各有特色，但大同小异，一般都可以归为两大类指标，那就是具有客观写实特征的事实性标准和具有方向性但有些模糊判断的价值性标准。为此，借鉴以上理论，行政服务大厅建设与运行情况评估指标设计也采用事实标准和价值标准两大类。

（三）评估指标体系设计的原则

指标体系的设计，对于整个行政服务大厅建设与运行情况评估至关重要，需要遵循原则，科学选取和确定相关重要指标，构建一整套科学的评估指标体系。

一是价值导向性。便民和为民，是行政服务大厅的两大核心职能。促进政务服务的集成化、规范化、高效化，方便基层群众办事，提供让群众满意的高质量政务服务，是行政服务大厅工作的出发点和落脚点。[7]政府服务大厅集中了涉及群众利益的大部分事项，承担着政务公开和政务服务的职责，要以方便群众和服务群众作为价值导向，让办事群众了解政府工作，便捷办事，为其提供高效优质的服务，并将提供服务是否真正获得办事群众满意作为行政服务大厅建设与运行的最大使命。

二是系统性。行政服务大厅建设与运行涉及工作方式、工作程序、工作内容、工作效果等方方面面，要求评估的指标体系能够全面、系统地反映建设与运行的进展状况。设定和选择评估指标，根据行政服务大厅的性质、职能和责任出发，将提高行政服务大厅建设运行水平来推导一级指标，将实现一级指标目标的关键手段来作为二级指标，逐级分解，相互衔接，形成目标自上而下分解和落实自下而上保证的评估指标体系。

三是客观性。指标体系以行政服务大厅为评估调查对象，需要从政府和群众两个维度来了解获取信息，直接反映行政服务大厅建设与运行现状的主观感知和客观状况。在具体的评估操作过程中，不仅需要确保评估材料真实可靠、客观准确，而且为了进一步体现客观、公平、公正，应结合指标的需要和指向，由政府、群众之外的第三方通过一定方式来进行客观评价，再经过相应的加权处理得出相应的界定评判结果。

四是可操作性。指标体系应当定义明确、相互没有交叉，简单合理、重点突出、指标不宜繁琐，主观指标和客观指标相结合、定性指标和定量指标相结合，操作方法既要注重科学、也要简便易行，节省人力、财力、物力，提供评估工作效率。

二、行政服务大厅建设与运行情况评估的指标体系设计

    1.建立评估指标体系

结合行政服务大厅建设与运行的价值导向以及相关政策对其职能、工作流程、制度约束等要求，从政府行为和结果目标的角度，用事实标准和价值标准衡量，可以构建行政服务大厅建设与运行情况评估指标体系设计的逻辑模型，如图2所示。

图2 行政服务大厅建设与运行情况评估指标体系设计的逻辑模型

根据行政服务大厅建设与运行情况评估指标体系设计的逻辑模型，采取主观指标和客观指标相结合、定性指标和定量指标相结合，可以综合得出由公开性、标准性、信息化、作风建设、效率性、创新性、满意度等7项一级指标和全程网上办理事项占总服务事项的比例等33项二级指标组成的行政服务大厅建设与运行情况评估指标体系的整体框架，如表1所示。

表1 行政服务大厅建设与运行情况评估指标体系

在该指标体系中，公开性、标准化、信息化（网络化）、作风建设、效率性（效益性）、创新性等6项一级指标的二级指标最后1项为其他指标，可根据评估对象所属类别特点属性具体设计。如省部级、地市级、县级、行业性的行政服务大厅在该项一级指标有不同特点表现、不同发展侧重，在具体评估操作中可结合实际进行针对性设计，补充指标体系，提高评估的科学性。

2.设定评估标准分值

为加强评估指标的标准科学性、标准化和规范化，还必须对评估指标进行分值设定和定标工作。通常，评估系统以100分作为标准，在各个评估纬度、各个评估主体中具体匹配分值。[8]为此，我们设计一套具有模糊评分的量化方式，把0-100分设为对应的五个区间，分别为很好、较好、一般、差、很差。专家可以就一级指标进行模糊打分，也可在二级指标下进行逐项打分，最后以类项为单位进行得分统计，这样就可以直接统计分析各项指标的评估结果，同时让评估结果更加直观、评估操作更加便捷。

表3 一级指标具体分值设置

3.设定类别指标的权重比例

由于我国不同层级不同地域的行政服务大厅在行政职能、承载功能以及业务特色等方面都有着千差万别，所以用一个单一的标准去衡量不同类别和不同功能的服务大厅也不太现实。为此，我们加入了相对灵活的调节标准——设定不同的权重。在公开性、标准化、信息化(网络化)、作风建设、效率性(效益性)、创新性、满意度7项一级指标中设定不同的权重，但它们的加和总权重应为100%，每项一级指标的权重在10-30%之间。而不同类别（如省部级、地市级、县级、行业性）的一级指标权重根据侧重不同，在总权重不变的前提下在区间范围内可有所调整。

4.根据相关事实进行测度，统计得出分值

    设定好指标和分值后，我们采集好行政服务大厅的事实表述情况，邀请专家对行政服务大厅的各项指标情况进行审查评定，并根据程度进行打分，最后，将各项一级指标所得分值与相应权重相乘换算，加总得出最终综合性分值，参考公式为：

F＝∑( F(A)，F(B)， …… F(G))*i(1,2,……7）                (1)

该公式中，F代表最终综合性分值，代表第i项一级指标的评分，代表第i项一级指标的权重。

此外，为了减少可能出现的评估人偏好等引起的偏差和矛盾的影响，可以采取多位专家评估打分，评估对象最终分数取专家组打分的算术平均分。

                                    (2)

该公式中，F代表最终综合性分值的平均分，代表第i项一级指标的评分，代表第i项一级指标的权重,N为专家人数。

5.分类比较，同类排名

评估离不开对照，这里需要有自己与自己的纵向对照（也称历史对照），重点用于评估自身发展状况，更多的是需要与他人的横向对照。我们对同类分值中会选出中位数和众数，以此作为一个基本对标。以此分参考，结合其分值在其中的正太分布情况，以此来确定其大致的发展水平和位置。通过同类排名，也可以在样本之间相互对照，从中找到相关的评估结论。

三、行政服务大厅建设与运行情况评估指标设计的应用

如上指标在第二届全国行政服务大厅典型案例展示活动评审中得到了应用，其有关问题和指标得到了完善。

首先，本次活动组委会利用案例征集申报的方式采集了典型案例的样本，完成了行政服务大厅建设与运行情况信息采集工作。有来自中央国家机关各部门和全国各级政府机关的175个典型案例通过各地机关党工委系统的推荐向活动组委会报送了丰富而全面并各具特色的行政服务大厅建设报告。

其次，中国行政体制改革研究会、中央国家机关工委《紫光阁》杂志社、人民网联合成立组委会，联合成立了由20名中国行政体制改革及公共管理领域知名专家组成的专家工作委员会。他们通过会议讨论，根据类别完善和修正了相关的二级指标，并为不同级别的行政服务大厅设定了不同的评分权重体系。以地级市行政服务大厅为例，行政服务大厅建设与运行情况评估设立7项一级指标，各项指标设定的权重分别为：公开性，15%；标准化，10%；信息化（网络化），10%；作风建设，10%；效率性（效益性），15%；创新性，10%；满意度，30%。如表2所示。其他层级和性质的行政服务大厅则在不同指标方面设定的权重有所不同，不过每项都在10-30%之间。除此之外，还对所有申报案例增加了一票否决设定，即凡是五年内有不良事件或者负面舆情发生，则为一票否决，无论其他工作成绩如何、上述7项一级指标的综合性分值有多高，均直接分数清零。本案例自动退出本届典型案例推选和展示活动。

表2 以地市级类别评估为例的一级指标权重设定建议

第三，测分过程中，组委会对所有申报的案例进行了类别区分，根据层级和业务范围的特点分为省部级（含部委、省级及副省级）、地市级、县市级及行业专项等类别。专家们采用个人阅读材料、专家打分、小组核分初评、会议复评等方式和流程，适用上文提出的评估体系和方法对175家案例进行了评分和测度，并提出了评分意见。

第四，根据会议主办方的展示要求，结合各专家组的评分情况，组委会为大会提供了“百优十佳”案例的推荐名单。一是对综合得分名列前面的案例进行推荐，进入“十佳”案例展示；二是根据行政服务大厅建设与运行情况评估指标体系中的专项评估指标，对“公开性”、“标准化”、“信息化”、“作风建设”、“创新性”等5项一级指标的优秀单位进行评估筛选，提出标准化、创新性、公开化名、信息化、作风建设等各20家优秀行政服务大厅案例。

第五，从最后测度得分和推荐结果的情况看，两者具有高度的正相关性。以地级市为例，本次59家样本中，专家最高打分的是94.68分，最低的得分是72.33分，其中中位的平均值是83分。在推荐的十佳中得分基本分布在90分以上，单项奖项都分布在80分以上。

总之，通过第二届全国行政服务大厅典型案例展示活动的实践论证，本文所设计的行政服务大厅建设与运行情况评估指标体系是一套相对科学合理的可操作性强的分析框架，可为类似的公共政策评估和其他任务进展型的效能评估工作及其对策改进提供思路和参考借鉴。

（本文作者：胡仙芝，国家行政学院研究员、博士生导师，中国行政体制改革研究会研究部主任；马长俊，国家行政学院博士生）